Prosjektets bakgrunn og målsettinger
I Norge har vi lange tradisjoner med juridisk styring av utdanning, og i dag er skolen regulert av et svært omfattende regelverk, med opplæringsloven av 1998 som den grunnleggende rettskilden. Lovgivningen er ikke bare omfattende, men også uoversiktlig og komplisert. Det er en klar forventning fra myndighetenes side at de som arbeider i skolen, kjenner til og forstår hvordan lovverket regulerer virksomheten. Dessuten konfronteres skolen med kompetente og/eller pågående foreldre som har kunnskap om hvilke rettigheter de kan kreve for egne barn. Dette betyr at både skoleledere og lærere i økende grad forventes å forankre og begrunne egen praksis med referanse til lovverket. Dette er en viktig bakgrunn for prosjektet.
Fra og med 2006 er et felles nasjonalt tilsyn tatt i bruk som styringsverktøy for å kontrollere at kommuner og skoler følger loven, og tilsynet har utviklet seg mer i retning av et inspeksjonssystem som vektlegger evaluering og kvalitetssikring slik tilfelle er i andre europeiske land. I tillegg er evidensbaserte tilnærminger til styring av utdanning blitt introdusert i tilsynene, som igjen innebærer at nye forståelser av profesjonalitet vinner terreng. Disse utviklingstrekkene er i høy grad stimulert av internasjonale trender som vektlegger markedsorientering, resultatvurdering og mer detaljert rettslig og sentralisert regulering. Men samtidig vil fortolkningen av lover alltid innebære elementer av skjønn knyttet til bruken av reglene og til beskrivelsen av spesifikke situasjoner. Siden de færreste skoleledere er jurister, reiser de praktiske sidene ved saker en rekke spørsmål med tanke på ikke-juristers rettsanvendelse generelt, og i denne sammenhengen skolelederes rettsanvendelse spesielt. Vi vet at skoleledere i sitt daglige virke må håndtere mange og delvis motstridende hensyn og interesser. Det må gjøres prioriteringer ut fra økonomiske og faglige ressurser, og kravet til hurtighet i beslutningsfasen kan stå i kontrast til en forventning om grundighet i saksbehandling knyttet til elevers lovfestede rettigheter. Derfor er det av betydning å undersøke hvordan rettsregler omformes til profesjonell handling på lokalt nivå.
Målet med prosjektet (som fikk akronymet LEXEL) har vært å undersøke hvordan ledere på ulike nivåer i skolen fortolker og håndhever opplæringsloven på tre områder: elevenes rett til et godt psykososialt miljø, kravet til skoler om å gi tilpasset opplæring, og retten til spesialundervisning som trer i kraft når elever ikke får tilstrekkelig utbytte av det ordinære opplæringstilbudet (opplæringslovens §§ 9a-3, 1-3 og 5-1). Problemstillingene omfatter forholdet mellom utforming og bruk av rettsregler, profesjonelle overveielser og hensyn som påvirker pedagogisk arbeid, og anvendelsen av rettslige reguleringer i praksis. Dette er undersøkt gjennom tre delprosjekter: Delprosjekt 1 kartla og analyserte sentrale dokumenter og prosedyrer som var utviklet for å hjelpe skolene med å fortolke opplæringsloven. I delprosjekt 2 brukte vi data fra en spørreundersøkelse og intervjuer med skoleledere og lærere i seks skoler for å undersøke hvordan rettslige standarder omformes til profesjonell handling på lokalt nivå. Delprosjekt 3 gransket hvordan nasjonalt tilsyn av skoler er gjennomført. Analysen bygger på dokumenter, spørreundersøkelse, intervjuer og observasjon av praksis.
Prosjektets resultater
Kartleggingen av relevante dokumenter har vist at det stadig formuleres nye regler og retningslinjer som artikulerer standarder på de tre områdene som har stått i fokus for prosjektet. Den sentrale forvaltningen har på denne måten gitt seg selv en rolle i definisjonen av hvilke plikter og rettigheter skoleledere må forholde seg til. Samtidig utspilles drøftinger og forhandlinger lokalt om hva lovverket betyr for skolens praksis.
Barnets beste som grunnlag for beslutninger i skolen
Både i grunnskolen og i videregående skole ser våre informanter relasjonsbygging mellom lærere og elever og elevene imellom som et bærende element i arbeidet med det psykososiale miljøet. Et viktig poeng er at elevene skal oppleve anerkjennelse og trygghet samtidig som det stilles krav til dem. Resultatene viser at i arbeidet med det psykososiale miljøet gjør skoleledere fortløpende vurderinger om hva som er hensiktsmessige og gjennomførbare løsninger i konkrete elevsaker, og de henviser ofte til hva de mener er barnets beste. Loven krever at barnets eget syn skal trekkes inn i vurderingen av hva som er barnets beste når beslutninger fattes, men LEXEL-studien indikerer at dette ikke alltid skjer med uheldige følger for sikring av elevenes rettigheter.
Konfliktløsning på lavest mulig nivå
Eventuelle konflikter mellom parter prøves løst på lavest mulig nivå, og det synes som om de fleste saker finner sin løsning i dialog mellom elev, lærer og ofte foresatte. Tilnærmingen ligger nært opp til det loven skisserer av fremgangsmåter selv om ledere er mer praktisk orientert enn opptatt av formuleringene i opplæringsloven. Det er likevel en spenning mellom et juridisk rettighetsspråk som fokuserer enkelteleven og den pedagogiske tilrettelegging i skolens hverdag hvor de pedagogiske begrunnelsene omfatter både enkeltelever og hele elevgruppen.
Forebyggende arbeid og sikring av dokumentasjon
I grunnskolen brukes en rekke programmer for å sikre et godt læringsmiljø. Programmene brukes fleksibelt som ressurs i arbeidet avhengig av ulike situasjoner. Det understrekes at håndtering av mobbeproblematikk er svært utfordrende for skolen, og lærerne opplever at de har få virkemidler. Nettmobbing er spesielt vanskelig å håndtere. Årlige elevundersøkelser anvendes som en vesentlig temperaturmåler for både grunnskole og videregående skole, og oppfattes som viktigere i håndheving av regelverket enn nasjonale veiledninger og rundskriv på området. I denne sammenheng erkjenner skolene betydningen av dokumentasjon. Samtidig påpeker ledere at jobben med å dokumentere praksis er tidkrevende med risiko for å overse det konkrete arbeidet med å sikre et godt psykososialt læringsmiljø.
Nasjonalt tilsyn som verktøy for å sikre kvalitet i skolens arbeid
De påleggene skolene får som følge av nasjonalt og kommunalt tilsyn, oppfattes både som en kontroll av regeletterlevelse og en hjelp. Skolelederne ønsker et nasjonalt tilsyn velkommen og peker på at det gir dem mulighet til å reflektere over skolens utfordringer, rutiner og prosedyrer sammen med eksterne parter, men lærerne er lite involvert. Så langt har tilsynet i liten grad grepet dramatisk inn i skolens daglige arbeid. Metodehåndboken som ble introdusert høsten 2014, representerer imidlertid en betydelig kursdreining, der skoler ikke bare skal kontrolleres, men også tilbys veiledning både i forkant og som en oppfølging av tilsynet. Målet er en sterkere kvalitetsstyring av pedagogisk virksomhet i skolen. Observasjoner av den nye tilsynspraksisen viser at myndighetene primært anvender maler og standardformularer som grunnlag for gjennomføring av intervjuer med lærere, og bare i mindre grad fanges skolenes undervisnings- og vurderingspraksis inn. Samtidig bruker skolen mye tid på å fremskaffe dokumentasjon og egenvurdering i forkant av tilsynet. Dette reiser spørsmål om den omfattende ressursbruken som går med til tilsyn, er hensiktsmessig.
Etiske dilemmaer
Skoleledere og lærere erfarer mange etiske dilemmaer når tilpasset opplæring skal realiseres. Dilemmaer oppstår i spenningen mellom økonomiske betingelser og kravet om individuell tilrettelegging utfra evner og forutsetninger; mellom hensynet til den enkelte og til alle elevene i skolen; mellom krav til individuell tilrettelegging og forbud mot permanent nivådifferensiering (skaper ekstra utfordringer i store klasser). I offentlig debatt, med referanse til effektmålinger som er gjort, hevdes det ofte at klassestørrelse ikke har noen betydning for skolens resultater på nasjonale prøver. Vår studie viser at klassestørrelse har stor betydning for å ivareta kravet om tilpasset opplæring. Det handler om praktisk mulighet til å ha blikk for den enkelte og samtidig gi rom for alle. Mange reiser spørsmål om de elevene som trenger spesialundervisning, får sine rettigheter oppfylt, og om det tilbudet som gis, er godt nok. Når assistenter uten formell utdanning er delegert oppgaver for å følge opp elever med særskilte behov, uten at de gis tid til å samarbeide med lærerne som har det formelle ansvaret for at undervisningen møter alles behov og forutsetninger, er det et spørsmål om skolen opptrer ansvarlig. Skoleeiere oppfordrer til mer kreativ og fleksibel ressursbruk i organiseringen av spesialundervisningen for å ivareta lovens krav i en situasjon med begrensede ressurser, men skolene har også et ansvar for å si fra til lovgiver og offentligheten når elevenes rettigheter ikke ivaretas godt nok fordi ressurstilgangen er for liten til å dekke intensjonene i lovverket. Studien indikerer at dette gjøres i liten grad.
Spenning mellom pedagogikk, juss og politikk
De nye systemene for kvalitetssikring som er innført for å sikre at elevers rettigheter i større grad etterleves, innebærer at andre enn lærerprofesjonen overtar definisjonsmakten for hva som er godt arbeid. Elevene gis også klagemuligheter hvor dokumentasjonskravene kan gi elevene rett juridisk sett fordi det er gjort formelle saksbehandlingsfeil i klagebehandlingen, selv når elevene på et faglig grunnlag kanskje ikke skulle få rett. Det er grunn til å spørre om noe vesentlig går tapt også for elevene om jussen får styre for mye. I LEXEL-prosjektet har vi vist hvordan mengden dokumentasjon har økt, og Utdanningsdirektoratets avdeling for tilsyn er i stor grad preget av juridisk kompetanse. Ut fra våre intervjuer med ansatte på statlig nivå kan det synes som om pedagogenes faglige autoritet taper i samspillet med jurister. Samtidig er skolens legitimitet avhengig av at den lykkes i å forvalte sitt ansvar i samsvar med krav til rettssikkerhet for alle elever. Som helhet viser prosjektet at like viktig som endringer i lovverket er det å styrke både det rettslige og pedagogiske skjønnet hos skoleledere og lærere som skal håndheve loven i praksis.
Viktige FoU-oppgaver som er utført
I prosjektperioden har vi i samarbeid med Utdanningsdirektøren i Oslo og Akershus utviklet et digitalt undervisningsopplegg som tematiserer elevenes rett til et godt psykososialt skolemiljø og til spesialundervisning hvis en elev ikke får tilstrekkelig utbytte av den ordinære undervisningen. Undervisningsopplegget omfatter autentiske klagesaker som er anonymisert, videoklipp og innebærer en problembasert tilnærming.
Prosjektets nytteverdi
Det er vårt mål at resultatene fra dette forskningsarbeidet kan gi grunnlag for mer relevant kompetanseheving for skolens ansatte slik at arbeidet for den enkelte skoleleder på dette komplekse og krevende området, kan forbedres. Ett eksempel er undervisningsopplegget som er utviklet til bruk i etter- og videreutdanning. Prosjektet gir innsikt i de mange etiske dilemmaer som må håndteres i skolehverdagen for å oppfylle lovens krav, og dette er nødvendig kunnskap for skoleeiere og skolemyndigheter når krav og forventninger utformes.
Debatten om rettsliggjøring innen utdanning indikerer en mer detaljert rettslig regulering og en tendens til å ramme inn problemer og konflikter med henvisning til lover. I stor grad har denne debatten vært av teoretisk karakter, og skolen har ikke tidligere vært studert empirisk utfra dette perspektivet. LEXEL-prosjektet viser hvordan rettslige normer oversettes i praksis, hvordan lærere og skoleledere legitimerer arbeidet sitt i skolen, og hva slags utfordringer tilsyn av skolen representerer. En tverrfaglig tilnærming til problematikken har bidratt til å tydeliggjøre hvordan skolen befinner seg i spenningsfeltet mellom pedagogikk, juss og politikk, og er et viktig bidrag til forskningsfeltet om styring og ledelse i skolen.
Planer for formidling og for utnyttelse av resultatene
Prosjektet har høy grad av aktualitet og relevans for skoleverket, og det har underveis vakt mye oppmerksomhet. Vi har derfor fortløpende formidlet foreløpige resultater på nasjonale og internasjonale konferanser og seminarer. For å kunne gi en samlet resultatpresentasjon som har vært etterspurt av skoleeiere, skoleledere og lærere, har vi valgt å bruke mye av det siste året til å skrive en norsk vitenskapelig antologi på basis av alle analysene. Boka blir et sentralt grunnlag for fremtidige presentasjoner på konferanser, seminarer og er også relevant innenfor masterprogrammer i skole- og utdanningsledelse, pedagogikk og lærerutdanning.